Capítulo 1 — Uma reforma em construção

A reforma tributária do consumo já está em vigor, mas ainda não está concluída. Ela substitui tributos que respondem por cerca de 43% da arrecadação nacional e, por isso, avança com cautela e sob incerteza.

1.1 A metáfora da obra

A reforma pode ser comparada à de um edifício. Já existem o projeto do arquiteto (a Emenda Constitucional nº 132/2023), as fundações (as Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026) e o primeiro pavimento em construção (o ano de teste de 2026).

Parte da planta, porém, ainda está sendo desenhada. Não se sabe quantos andares a obra terá nem qual será seu acabamento final.

O que já está firme é a finalidade: por que reformar e o que se pretende alcançar. Por isso, este manual parte do sistema atual e de seus defeitos (Capítulos 2 a 4) antes de descrever o novo modelo (Capítulos 5 a 9).

1.2 A dimensão econômica da mudança

Em 2024, os tributos sobre bens e serviços somaram 13,91% do PIB, para uma carga tributária bruta de 32,32% do PIB, segundo estimativa do Tesouro Nacional (Poder360, 2025). A tributação do consumo responde, portanto, por cerca de 43% de tudo o que o Estado brasileiro arrecada.

Alterar essa base explica o temor dos dois lados da relação tributária:

• União, Estados e Municípios receiam perder receita, e muitos deles já estão endividados;
• contribuintes e consumidores receiam aumento de carga, pois as alíquotas definitivas ainda não foram fixadas.

1.3 Uma mudança de natureza federativa

A reforma altera também a forma como União, Estados e Municípios se financiam e se relacionam (item 5.7). Seu êxito depende de cooperação inédita entre administrações tributárias e procuradorias das três esferas.

Esse movimento já produziu instituições novas. Em 2025, foi criado o Conselho Nacional da Advocacia Pública Fiscal (Conap), que promove a colaboração entre a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e as procuradorias-gerais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (Portal Cont News, 2025).

1.4 Mudanças simultâneas

A reforma do consumo não chega sozinha. Para a área fiscal, três frentes avançam ao mesmo tempo:

• a substituição dos tributos sobre o consumo (EC 132/2023, LC 214/2025 e LC 227/2026);
• a reforma do Código Tributário Nacional pela LC 236/2026, publicada em 4 de setembro de 2026, que alterou o processo administrativo fiscal e a inscrição em dívida ativa (Capítulo 11);
• o projeto de nova Lei de Execução Fiscal, em tramitação no Congresso Nacional.

Em extensão, o conjunto só encontra paralelo na Constituição de 1988.

1.5 Um horizonte de uma geração

O ICMS e o ISS deixam de existir em 2033, mas seus créditos continuarão a ser lançados e cobrados por muitos anos (item 8.7). Para quem atua na cobrança da dívida ativa, a implementação da reforma ocupará praticamente uma carreira inteira.