Capítulo 2 — O sistema anterior: competências, bases e receitas
A Constituição de 1988 reparte entre União, Estados e Municípios a competência para tributar renda, patrimônio e consumo. A reforma altera apenas a coluna do consumo, a de maior peso na arrecadação e a mais complexa.
2.1 Repartição de competências e autonomia financeira
O sistema de 1988 é de repartição de competências tributárias: cada ente recebe tributos próprios, que só ele pode instituir e cobrar. O IPVA é pago ao Estado; o IPTU, ao Município; o imposto de renda, à União.
A lógica é federativa. Entende-se que só há autonomia política com receitas próprias suficientes para o exercício das competências administrativas de cada ente.
Na prática, essa premissa não se confirmou para a maioria dos entes, que depende de transferências (item 2.5).
2.2 As três bases econômicas
A classificação econômica dos tributos, adotada por organismos como a OCDE, agrupa-os pela base que alcançam:
- renda — o que se ganha: salários, honorários, aluguéis, juros e lucros;
- patrimônio — o que se tem: imóveis, veículos e terras, bem como sua transmissão;
- consumo — o que se adquire: bens e serviços.
| Ente | Renda | Patrimônio | Consumo (alterado pela reforma) |
|---|---|---|---|
| União | IR (pessoa física e jurídica) e CSLL | ITR | IPI, PIS e Cofins |
| Estados e DF | — | IPVA e ITCMD | ICMS |
| Municípios e DF | — | IPTU e ITBI | ISS |
Patrimônio e consumo são as duas bases repartidas entre as três esferas; a renda é tributada apenas pela União. A reforma do consumo não substitui os tributos sobre renda e patrimônio, embora a EC 132/2023 tenha feito ajustes pontuais em alguns deles, como ITCMD, IPVA e IPTU.
2.3 Os tributos sobre o consumo
IPI (União). Incide sobre produtos industrializados. O conceito legal de industrialização é amplo: abrange transformação, beneficiamento, montagem, acondicionamento e recondicionamento. Até a embalagem de um produto pode configurar industrialização. As alíquotas variam por produto, conforme a Tabela de Incidência do IPI (TIPI).
PIS e Cofins (União). São contribuições sociais sobre a receita das pessoas jurídicas. Em rigor, não tributam o consumo, mas tudo o que a empresa fatura; como integram o custo, repercutem no preço. As alíquotas somadas são de 3,65% no regime cumulativo e de 9,25% no não cumulativo.
ICMS (Estados e DF). Incide sobre a circulação de mercadorias e sobre os serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, alcançando também energia elétrica e combustíveis. É o tributo de maior arrecadação do país. As alíquotas gerais variam, em regra, entre 17% e 23%, conforme o Estado.
ISS (Municípios e DF). Incide sobre os serviços da lista anexa à LC 116/2003: atividades de profissionais liberais, serviços de informática, fornecimento de mão de obra, entre outros. A alíquota mínima é de 2% e a máxima, de 5%.
2.4 Tributação indireta: contribuinte de direito e contribuinte de fato
Os tributos sobre o consumo são chamados indiretos. A lei obriga o fornecedor a pagá-los, mas o ônus econômico é transferido ao consumidor no preço. Distinguem-se, por isso:
- contribuinte de direito — quem a lei obriga a apurar e recolher o tributo (o fabricante, o comerciante, o prestador);
- contribuinte de fato — quem suporta o ônus no preço (o consumidor final).
Exemplo. No preço de um pacote de biscoitos estão embutidos PIS, Cofins e ICMS; o IPI também estaria, se a alíquota desse produto não fosse zero. O consumidor não vê o pagamento, mas o suporta.
Essa carga é invisível no orçamento familiar. IPTU, IPVA e imposto de renda são percebidos como despesa; a tributação do consumo, não. No entanto, ela está na conta de energia, na passagem de ônibus, no combustível, na mensalidade escolar e em quase tudo o que se adquire.
A percepção também varia conforme o contribuinte. IPI, PIS e Cofins são, em regra, tributos de pessoas jurídicas. O ICMS e o ISS alcançam a pessoa física apenas em situações específicas, como a do profissional autônomo sujeito ao ISS.
2.5 Receitas próprias e transferências
O Brasil tem 5.570 Municípios. Desses, 319 têm mais de 100 mil habitantes e 41 superam 500 mil, segundo o Censo 2022 do IBGE (O Povo, 2023). A arrecadação própria relevante de IPTU e ISS concentra-se nesse grupo menor.
A maioria dos Municípios vive de transferências constitucionais:
- 25% do ICMS arrecadado pelo Estado (CF, art. 158, IV, a);
- 50% do IPVA dos veículos licenciados em seu território (art. 158, III);
- o imposto de renda retido na fonte sobre os rendimentos que pagam (art. 158, I);
- o Fundo de Participação dos Municípios, formado por 25,5% da arrecadação do IR e do IPI (art. 159, I).
Por isso, mesmo Municípios sem ISS relevante temem a reforma: parte de suas transferências vem de tributos que serão extintos ou reduzidos. A EC 132/2023 preservou a lógica de partilha:
- 25% do IBS distribuído aos Estados pertence aos Municípios (art. 158, IV, b);
- o Imposto Seletivo integra os fundos de participação (art. 159, I);
- a União compensará eventual redução desses fundos causada pela substituição do IPI pelo Imposto Seletivo (EC 132/2023, art. 7º).